近年来,清远在农村综合改革中,试点在农民自愿基础上整合种粮直补、生态公益林补偿金等涉农资金,进行村庄基础设施建设和发展公共事业,取得一定成效(5月21日《南方农村报》)。
从公平的角度言之,种粮直补等惠农资金分配到农户手中虽然在不少人看来已经微不足道,但即便再少,承载其上的也是公共财政反哺农业的政策宣示,也是法治保障下农民拥有的不可侵犯的权利；从效率的角度考量,由于普惠式涉农资金发放后相对零散,政策目标所设定的调动农民生产积极性的作用发挥并不明显。而另一方面,不少村庄基础设施建设却由于资金匮乏而“嗷嗷待哺”,于是将涉农资金化零为整被认为是一种“好钢用在刀刃上”的聪明做法。
在很多情况下,效率与公平往往会陷入“鱼和熊掌不可兼得”的处境之中,往往是讲效率便会导致公平“受伤”。不过,在清远整合涉农资金的实践中,效率与公平之间的矛盾至少目前并未有形成尖锐对立。在这其中,关键的一点是基层政府和村民自治组织在对涉农资金进行整合过程中对农户意愿的广泛征询和充分尊重,同时规范程序、严格办事。在这种情况下,种粮直补等资金被直接发放到农户的普惠精神被成功置换为用这些资金集中修建道路、水利等村庄公共设施对村民生产生活带来的普惠效果。
然而,需要注意的是,作为基层政府和村民自治组织的一种主动行为,清远的改革举措在一定程度上仍与普惠式涉农资金使用方式的普遍制度性规定或多或少存在紧张关系。在实际操作中的任何纰漏,都可能导致这种紧张关系转化为治理冲突而让改革目标大打折扣。
种粮直补等涉农资金直接发放到农户手中,仍然是政策框架下被允许存在的正态与常态。虽然这种资金发放方式仍然没有办法完全避免出现被挪用、截留的可能,但至少在技术层面已经在最大程度上降低了这种危险。清远探索具有创新意义,但也面临一系列挑战。或者说,这是一场必须带有“洁癖”的改革。
一方面,由基层政府和村民自治组织整合涉农资金,必须以对农户意见的全面和绝对尊重为前提。单个农户的意见如何表达和体现?如何保障民意不受强制、胁迫和故意遗漏?这些都需要改革实践进一步回答。同时,整合涉农资金时,在民意转化为决策的过程中,所遵循的绝不能是“少数服从多数”原则,因为任何一个农户获得普惠式涉农补贴资金的权利都不能被肆意剥夺。
另一方面,资金整合与利益分享如何在机制上实现连接,也有许多门槛要迈过。如果村庄中有一户农户不愿整合,那么他是否可以享受公共设施建设的成果?如果可以享受,那么会否有更多农户不愿整合或者感觉到不公平?如果不可以,那么对这户村民利益分享权的剥夺如何体现?不让其上路,还是禁止其用水?毕竟,公共基础设施功能往往难以分割并均分到个体头上。
村庄基础设施欠账严重,是报道中提到的两个整合涉农资金成功案例的共同背景。这种欠账首先是由于集体经济长期衰败和地方政府供给相对不足造成的。当其对于村民生产生活的影响和威胁大到一定程度的时候,当农户的合作愿望已经十分强烈的情况下,基层政府和村民自治组织的“顺水推舟”才能真正奏效。不过,如此“天时地利人和”并非每个村庄都有。
从长远来看,农村公共基础设施建设应该纳入到公共财政责任范围之内。即便在当下的过渡阶段,也应该将着力点放在加大财政输血力度上,而非其他。
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