南方农村报记者 程胜涛

　　从佛山市南海区碧桂园华亚广场高处俯瞰，大沥镇全球创客小镇项目和里水镇大冲科技生态工业园改造项目正如火如荼进行。一个个曾经低矮散乱的村级工业园，正加速崛起为一座座现代化高新产业聚集区。这是南海区村级工业园改造的缩影。
　　今年是省委深改委确定南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区（下称“实验区”）两周年。当下，南海区正以村级工业园改造为突破口，纵深推进实验区建设。
　　“南海在城乡融合方面有基础优势。”广东省政协农业和农村委员会主任、农村改革研究专家陈祖煌指出，南海在农村改革发展上曾呈现出许多耀眼之处，多项改革走在全省、全国前列。他认为，推进实验区改革，南海要围绕实现农业农村和农民的现代化，不断深化体制改革和机制创新，率先探索城乡高质量融合发展路径，为广东乃至全国破解城乡二元结构提供经验。
3年完成“村改”6.7万亩
南海加快探路城乡融合
　　改革开放40年多年来，作为“改革闯将”的南海一路高歌猛进，“村村点火、处处冒烟”的村级工业园模式一度助推其迅速走上工业化道路，成为名震一时的“广东四小虎”之一。然而，这种“以土地换租金、以空间换增长”的增长方式，在注重高质量发展的当下，呈现出发展空间受限、城乡治理体系割裂、农村集体资产效益不高、城乡基础设施不均衡、人口结构不优、产业转型升级受阻等一系列新问题。
　　“村级工业园是工业化时期乡村自主发展的产物，在乡村振兴时期面临着土地利用低效等问题，村级工业园改造也就成为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要抓手，同时也是城乡融合改革的一个重要方面。”华南理工大学社会治理研究中心主任、广东省社会治理研究中心振兴主任、教授文宏表示。
　　2019年7月，广东赋予南海为全省城乡高质量融合发展探路的使命，省委深改委批复同意南海建设实验区，鼓励南海大胆试、大胆闯、自主改，奋力在城乡全面融合、乡村全面振兴、全体人民共同富裕上走在全国前列。
　　2020年9月，省委深改委印发《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》（下称《实施方案》），要求南海以开展全域土地综合整治为突破口，科学布局“三生（生产、生活、生态）”空间，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展。
　　以“村改”为重要突破口，南海正加快推进实验区建设。拆除破旧工业园，开创发展新天地，南海计划2021年至2023年完成低矮散乱低效村级工业园拆除改造6.7万亩，其中2021年拆除改造3万亩，目前已完成4623亩。同时，南海将坚持项目示范引领，围绕建设10个城乡融合发展示范片区，重点打造20个千亩以上产业社区连片改造示范项目，加快探路城乡融合，推动南海空间、产业格局再优化。
　　在大沥镇总面积约1048亩的全球创客产业中心项目基地，这里原是一片旧厂房，而今将打造“众创空间—孵化器—加速器—产业园区”创新创业生态链，并形成极具创客特色的商住、文化、娱乐、运动休闲集聚区。里水镇大冲科技生态工业园改造项目则是一个“以新型生物医药+高端技术制造”为主题的新型产业社区，项目实现了多方共赢：社区总体环境改善的同时，保留集体物业，并持续受益。
　　“村级工业园改造腾出了未来发展新空间，对破解土地碎片化、产业碎片化等历史遗留问题是非常好的探索，对提升城市面貌和提高区域综合竞争力、实现可持续发展具有强大的正面作用。”陈祖煌说。
优化国土空间布局
破解“城不城、乡不乡”困境
　　“村级工业园改造的目标，不是原址重建工业园区，而是在综合考虑区域工业用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、生态绿地等主要用地的基础上，合理布局生产、生活、生态空间，建设产城人文融合、‘三生’共融的现代化社区。”陈祖煌指出，当下南海以及整个珠三角县域历史上均缺少良好的国土空间规划，面临“城不城、乡不乡”的尴尬困境。
　　作为连接城乡最重要的纽带，土地是破解城乡发展不协调的“钥匙”。《实施方案》明确提出，促进城乡融合发展，要以农村土地制度改革为着力点，以国土空间规划编制为契机，以开展全域土地综合整治为突破口。南海牢牢抓住土地这个“牛鼻子”，大胆探索，把推动国土空间综合治理改革创新作为实验区建设的总牵引，向土地要改革红利。
　　全球创客产业中心项目以集体土地为主，混杂部分国有土地，地块已纳入南海新一轮城市更新十大示范片区，并已认定为南海农村集体建设用地片区综合整治项目和混合开发试点项目。桂城街道爱车小镇项目规划总面积约1352亩，采用南海在全国首创的产业引导混合开发模式进行改造，通过引入社会资本跨界共建，将原华南汽车城改造为汽车销售及售后服务、汽车文化旅游、行政办公、餐饮娱乐、酒店服务等为一体的大型综合性汽车文化产业小镇。
　　“通过实施国有建设用地与集体经营性建设用地混合开发的多种形式，打通了城乡土地要素分裂分割所造成的资源使用分散、低效障碍，既保障了产业园转型升级所需要的整合供地空间，又切实维护了农民权益和农村集体经济长远发展空间。”暨南大学乡村振兴与侨乡治理研究院院长、教授刘义强认为，南海在实验区建设中通过村级工业园改造构建了城乡土地要素融合互通的新机制。
　　南海以村级产业集群升级为核心，重组城乡社会的“三生”空间，着力解决珠三角传统发展模式所造成的“城不城、乡不乡”、生产生活混杂，生态功能区零散分割的历史遗留问题，以产业用地“旧改”推动城乡结构空间重塑。此外，南海还着眼于组建科技领先、市场引领和体系配套的现代农业产业园区，以城市资本、技术和现代企业组织要素融入乡村产业发展，以此聚集有限的农业资源，形成城乡产业联动发展的现代农业格局。
　　“充分发挥政府规划引导作用，创造性探索联动改造、混合开发等模式，有效平衡了地方政府、村集体、村民以及工商资本等多元主体的利益关系。”陈祖煌点赞南海在城乡融合发展中、国土空间布局上的创新举措，他指出要紧扣粤港澳大湾区高质量发展目标，结合南海实际，实行“全区一盘棋”，统筹“三生”空间布局，对不同类型“村改居”社区实行分类改造，突出生态优先、产业特色，推动产城融合。
突出整镇整村推进
实现高质量可持续发展
　　“建设实验区，南海在体制机制上要深化改革和大胆创新，突出整镇推进、整村推进，巩固改革成果，朝城乡全面融合的方向实现高质量发展、可持续发展。”陈祖煌表示，工业产业布局、旧城镇旧厂房旧村庄改造、实现农业农村现代化和农民市民化，这一系列问题都跟城乡融合发展的体制机制有密切关系。
　　“苏州推进农村改革的很多做法是借鉴南海的，但他们在学习的过程中不断完善，创造了‘三集中’‘三置换’‘三大合作’‘三大并轨’等先进经验。”陈祖煌建议，南海在实验区建设上可以学习苏州农村城乡一体化改革经验，如按照城乡统筹进行一体规划，在发展开放外向型经济的同时，牢牢坚守传统空间文脉和生活方式，实现人与自然、现代与传统的和谐；在工业化、城镇化过程中始终保持农业的基础地位，并且呈现现代化特征；在优化城乡资源配置和促进农民持续增收的现实路径上，可以通过推动农村企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中，进一步优化城乡空间布局；鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障住房，实行换股、换保、换房进城进镇；实行农村社区股份合作制改革、土地股份合作改革、专业经济组织股份合作改革，提高农民持续增收的水平等。
　　刘义强则指出，从进一步发展来看，南海需要在村级工业园改造深入推进的基础上，着力研究乡村居住环境综合改造和城乡一体化社会治理体系建设，推动城乡融合从产业向农民居住形态和社会公共服务与公共治理接续发展转变。
　　陈祖煌（中）点赞南海在城乡融合发展中的创新举措。