南方农村报记者 肖婉琦 谢晓莉 黎祖瑜

　　清明前夕，一名副镇长因公务踏进当地关停的公益性公墓，情绪复杂。眼前是一项从“十二五”期间建设至今，服务全镇10万人口的民生工程。落地的一期墓园，政府收回了经营权，却无力赔偿企业、维持运营；“十四五”规划建设部分，用地手续尚未完善，建设资金也无着落。分管该项工作半年多来，他找不到破局路径。
　　粤东地区这座镇级公墓的尴尬处境，折射出当前农村公益性公墓的诸多症结。《广东省殡葬事业发展“十四五”规划》（下称《规划》）指出，当前我省公益性安葬（放）设施还存在供给不充分、管理服务质量不高等问题，要求到2025年底，每个乡镇至少建有一座镇级公益性安葬（放）设施，鼓励有条件的行政村建设村级公益性安葬（放）设施。
　　围绕“十四五”目标，各地如何推进补齐这项民生短板？近日，南方农村报记者在粤东、粤北和珠三角部分地区调查发现，公益性公墓建设在用地、选址、资金等方面均存在实际困难，多地有关部门呼吁完善配套政策，强化财政保障。
现状◥＞
供需矛盾突出 “入土为安”不易
　　安葬设施与安放设施，一字之差，将隐于“身后”的人地矛盾凸显出来。
　　节约土地、因地制宜的基本原则，决定了一定时期内对于安葬（放）设施的规划布局。根据《广东省公墓建设总体规划（2011-2020年）》，山区推进镇、村级公益性生态公墓建设，珠三角和平原地区推进镇、村级公益性骨灰楼堂建设。省民政厅《关于广东省2021-2030年安葬（放）设施建设的实施意见》明确了下一个十年的方向：优先建设公益性骨灰堂，大力推行不占或少占土地的节地生态安葬。
　　“入土为安”的传统观念依然深刻影响着人们对于安葬（放）方式的选择。“建设骨灰楼堂更有利于节约土地，但现阶段，本地群众大多希望百年之后入土为安，采取海葬、树葬等方式的毕竟是少数；在观念转变的过渡期内，还是要补上公益性公墓这块短板。”粤东平原地区一人口大区民政局相关负责人坦言，从群众需求来看，当地现有殡葬服务设施建设进展仍较滞后，尽管每个乡镇都建有公益性骨灰楼，但全区仅有一座经营性公墓，尚未规划公益性公墓。深受传统观念影响，当地部分群众仍择地造坟安葬骨灰；部分将骨灰暂时寄存于公益场所的，也留有择日“入土”的念想。
　　粤北一山区县民政局相关负责人反映，由于全县只有一座经营性公墓，尚未建成公益性公墓，群众或将骨灰存放于殡仪馆，或存放于家中，或私建坟墓“二重葬”。在当地一名副镇长看来，要解决农村无序建坟引发的诸多问题，还得从源头上推进公益性公墓建设。
　　“群众对于公益性公墓有非常迫切的需求。”粤东一沿海乡镇的副镇长介绍，全镇户籍人口超18万人，常住人口约12万人，近两年来当地每年火化遗体500多具；作为人口大镇，现有安葬（放）设施供需矛盾十分突出。该镇于20年前投建的公墓因存在多项历史遗留问题，2020年已被责令关停，计划全部迁往新公墓。旧公墓配套的骨灰楼已售格位2000多个，仅余200多个空位，供应十分紧张；据测算，目前骨灰存放家中待葬的有1000多宗，未来3-5年预计新增墓位需求约4000个。另外，因重点工业区建设需求，该镇正在规划中的镇级公益性公墓还需为工业区迁坟提供墓位约2000个，因而，该镇新公墓一期规划建设墓位1万个。
　　去年以来，广东多地出台殡葬事业发展“十四五”规划，提出了公益性安葬（放）设施建设目标，如揭阳市计划新增公益性公墓46座、公益性骨灰楼29座，汕头市拟建公益性公墓33处、公益性骨灰楼堂20处。而公益性公墓的用地与资金需求远超骨灰楼堂，在建设运营上也面临着更多难题。
困局◥＞
土地供应不足 选址困难重重
　　公益性公墓供给不充分，“用地难”是落地途中第一头“拦路虎”。
　　2020年，省民政厅等九部门联合印发了《关于进一步加强和规范公益性骨灰存放设施建设管理的意见》（下称省九部门《意见》），对于增量，明确公益性骨灰存放设施建设用地由政府无偿划拨或由村集体提供，所需用地计划指标由省统筹解决；对于存量，要求已建成但尚未办理审批手续的公益性骨灰存放设施，要依法完善审批手续。
　　存量问题属于历史遗留问题。据了解，公墓未批先建现象，此前曾在粤东多地发生。“关键是要落实用地指标。”粤东地区一县级民政部门相关负责人指出，土地供应不足，是长期以来公墓建设面临的一大困境；过去为了完成“硬任务”、满足群众急迫需求，只能未批先建。该县在“十三五”及之前规划建设11座公益性公墓，其中有10座均未完善手续，2018年以来陆续被责令关停整改，目前仍在完善阶段。
　　公墓未批私建情况也出现于粤北地区。去年，粤北一山村违规建公墓一事曾被媒体曝光。清明节前，记者前往该村了解到，整片墓地面积有600多平方米，在家族墓地基础上逐渐扩大，目前设有约100个墓位，部分已售出，墓碑上刻有姓名和生卒年月。此事经曝光后，当地有关部门调查发现，该墓地未经批准建设，未获公墓建设指标；但考虑到村民对公墓的实际需求，最终决定将其合法化，按照村级公益性公墓的建设标准进行整改；由于占用土地涉及林地和裸地，必须进行土地调规，而相关手续比较复杂，目前还未走完审批流程。
　　除了用地审批，公墓选址也困难重重。
　　“邻避”问题仍是一大困扰。粤东地区一人口大县曾规划“一镇一公益性公墓”，但有6个镇迟迟无法落地，主要是难以做通群众工作。
　　生态红线也让选址受限。上述人口大县一座建成多年的公墓，因涉及水源保护区，近年已被关停，准备全部迁移。而在粤北一山区县，由于生态林和基本农田较多，公墓选址困难，部分试点镇进展缓慢。
　　粤东地区一区级民政部门相关负责人还反映，规划选址的山林地普遍存在一些殡葬政策实施前修建的老坟墓，老坟墓迁移牵涉众多子孙后代，关系复杂、沟通麻烦，也增加了选址难度。
　　珠三角地区一县目前只在3个镇（街道）建成4座公益性墓园，当地有关部门负责人称，该县正处于经济开发和建设时期，各类建设用地需求较大，公益性公墓选址范围较窄。
突破◥＞
用地纳入规划 探索复合利用
　　“解决落地问题，前提是做好规划。”一名县级民政部门主要负责人指出，公墓建设之所以遗留诸多问题，一个主要症结是过去对殡葬用地缺乏科学规划布局，未能实现“多规合一”。如今，《规划》已要求各地将殡葬事业发展纳入本级国民经济和社会发展规划；分级编制殡葬设施规划，并纳入国土空间规划，优先保障殡葬设施用地。“这需要自然资源、生态环境、林业等部门加大支持力度，形成合力共为的工作格局。”另一名区级民政部门相关负责人表示。
　　对于用地，《规划》也多了几分“包容”——在不改变土地用途前提下，在林地、草地等适当场所划定一定区域，进行林地、草地与墓地复合利用，实施公益性节地生态安葬。
　　这正是前述民政部门主要负责人的一个思考方向。“既然建设用地指标总量有限，殡葬用地能否从林地寻找突破口？”在他看来，绿化充分的墓地实际上也承载了林地功能，若采取“碳汇林+墓地”形式，既能在一定程度上缓解建设用地紧缺问题，又能促进碳交易，提高林地效益。
　　如果结合当下大力推行的节地生态安葬方式，“碳汇林+墓地”方式不失为一条可行路径。《规划》提出，推广使用可降解安葬（放）用品或者直接将骨灰藏纳土中，不设硬质墓穴和墓碑。“就像推广树葬、花葬、草坪葬等生态安葬方式，这需要一定的接受过程。”另一名区级民政部门相关负责人说。
　　去年10月，江苏省句容市出台方案，布置推行林地生态葬试点工作，在林地和公益性生态安葬地复合利用方面先行探索。
隐忧◥＞
财政投入不足 公益属性难保
　　资金投入不足，也是严重掣肘公益性公墓供给的突出问题。粤东、粤北、珠三角等地多个县（区）民政部门反映，公益性公墓建设管理亟待财政支持保障。
　　前述粤北一山村正在整改的违建公墓，根据初步的规划设计方案，要扩增至500多个墓位，墓穴占地面积和墓碑的规格、颜色、朝向等都要按照规范进行整改，还要配套绿化、消防、监控等基础设施，预计造价约230万元。“资金不到位是很大的问题。”当地一名副镇长指出，目前县财政并未给公益性公墓建设配套资金，村内自筹资金也未到位，“只能再向上级申请”。
　　这处违建墓地，成了全县唯一建成雏形的公益性公墓。据了解，为了填补公益性公墓空白，去年12月开始，该县在4个镇开展农村公益性公墓建设试点，但尚未解决试点镇的资金问题，目前仅有1个镇自筹部分资金启动建设。
　　“全县所有公益性公墓的建设资金都要求镇村自筹，县财政薄弱、无力兜底，又没有上级资金支持，只能摊派给基层。”粤东地区一县级民政部门主要负责人坦言。记者进一步了解到，根据该县所在地市出台的“十四五”规划，全市所有新增公益性公墓的资金来源均为镇（村）自筹，一座村级公益性公墓的预算经费从100多万元到850万元不等，镇级从800万元到1800万元不等。
　　“1700万，这笔钱该怎么筹？”一名副镇长十分无奈。按照规划，2025年底前完成1万个墓位的镇级公墓建设，但目前仅仅落实了选址，审批尚未完成，资金没半点儿着落。
　　镇政府拿不出钱，但过去招商引资、承包经营的路子，如今不可能再走。在规范公墓建设方面，省九部门《意见》强调，要坚持发挥政府主导作用，强化公益性质，不得开展租赁、招商引资、承包经营或股份制合作等商业活动。
　　此前，该县有些乡镇为了完成“硬任务”，将公益性公墓委托给乡贤或企业投资建设，却无法避免墓穴超标建设、违规出售、从事营利活动等问题，偏离了公益属性。随着2018年以来殡葬领域突出问题专项整治行动的深入开展，当地县政府要求相关乡镇收回公益性公墓经营权，但后续运营的资金问题，让乡镇重新陷入了困境。
　　该县一个沿海乡镇通过企业投资，完成了镇级公益性公墓一期约40亩建设任务，设计的3500个墓位已出售约2500个，配套的骨灰楼仅余几百个格位。但因违规建设经营，2020年，该墓园被喊停。据第三方资产评估初步结果，公司投入资金规模达6000万元，营收数据虽未明晰，但镇政府收回经营权，需赔付该公司上千万元。“赔付款都不知如何解决，更不用提下一步的运营问题。”该镇一名分管领导对此毫无头绪。
呼声◥＞
强化财政保障 拓宽资金来源
　　在日常运营管理上，公益性公墓也普遍存在困难。根据省九部门《意见》，公益性骨灰存放设施可由建设单位负责日常管理，也可采用政府购买服务形式，委托专业机构开展管理服务工作。但不管采用何种形式，公益性公墓姓“公”，只允许在发改部门核准后收取一定管理费，作为业主的镇政府或村集体往往无力再投入管理维护经费。
　　粤东一区民政局相关负责人指出，刚起步的公墓安葬数量少，核定的墓穴管理费低，而不管安葬数量多少，整个墓园的绿化管养、视频监控等基础投入费用是一定的，因此绿化管养、管理人员工资等经费存在较大缺口。珠三角一县民政局相关负责人则反映，当地4座公益性墓园实际上均未收取管理费，导致管理人员缺乏、管理不到位、环境卫生差等问题。
　　目前，省内也有地方政府采取引入社会资本参与公益性公墓建设的尝试，如粤北一县今年重点推进公益性公墓建设PPP项目。多地民政部门有关负责人持有一个相同意见：公益性公墓的公益属性，必须通过加大财政投入来保障，但财政并未给予公益性公墓明确的规划预算。
　　“除了设立专项资金，能否向银行融资？能否申请专项债券？”粤东一县民政局主要负责人建议，在地方财政吃紧的情况下，还要进一步拓宽公益性公墓建设管理的资金来源渠道。
　　粤东一人口大区正推进补齐公益性公墓建设短板，目前部分建成的墓园在管理维护方面存在较大经费缺口。