□本报记者 黄栋林
11月7日,曾作为南农实验主要负责人的彭大鹏博士再一次来到蕉岭的广育村。面对众多老朋友,现任四川省委党校新农村建设研究中心副主任的彭大鹏介绍了他对四川邛崃新村发展议事会的考察。
“村民自治的行政化使得农民对它的认同和参与不断下降,我们就是希望通过议事会重新激活民主运转。”彭大鹏说这和南农实验倡导培育农民组织,提高农民合作与参与能力的思路是一脉相承的。和南农实验协助成立的那些农民合作组织不同的是,邛崃的新村发展议事会是由政府发文推动成立的规范的自治组织。
村民自治的行政化使民主卡壳
彭大鹏认为,村民自治是广大农民群众直接行使民主权利、自我提供社区公共产品的制度设计,其法律地位是“基层群众性自治组织”。
“但是村委会时常扮演着双重角色,不仅是单纯的自治功能,还承担着延伸国家行政权力的功能。”彭大鹏说,“国家的权力体系与村民自治的原则之间存在着结构性矛盾”。
村民自治多年来的“行政化”倾向使得相当部分的农民认为村委会是隶属于政府的机构,不能代表农民的利益,大大降低了其化解社会矛盾的能力,“不能算是真正的自治。”彭大鹏说。
这样,村民自治变成了农民民主选举一个班子为政府工作,而且费用由村民买单。取消农业税之后,村干部的工资由政府支付,村民自治成了政府雇佣农民民主选举的一个班子来为政府工作,其行政化倾向进一步增强。
因此农民参与的积极性大大减弱,以至于在不少地区的新农村建设过程中面临着这样一个尴尬局面:政府推动,而农民不动；政府越主动,农民越被动。
议事会有议事权和监督权
去年3月,邛崃市为深入推进社会主义新农村建设,并配合农村产权制度改革,提出在试点村设立新型农民自治组织:“新村发展议事会”,尝试“村两委+议事会”这么一种新型的农村基层治理机制。
“这一制度的意义在于扩大农村地区公民参与,构建新农村建设的社会动员机制。”彭大鹏说,新村发展议事会采取“一户一票”的方式,选出每个村民小组3至5名代表,组成新村发展议事会,其中每个村民小组建一个议事小组,任期都是三年。
“这就有点像美国的平均代表制,而且选出的成员多为村内有威信的人,也有些成员本身就是村民代表。”彭大鹏说议事会可以对涉及本村的重大公共事务拟出初步议案,提交给村民大会或者村民代表大会审议通过,村委会则负责执行村民代表大会的决议。
新村发展议事会将村委会的行政功能和自治职能分离,形成在村党组织领导下,新村发展议事会议事、村民大会或村民代表大会决策、村委会执行大会决议,同时,新村发展议事会受村民大会或村民代表大会委托,对村委会执行情况进行监督的良性循环,使村民的自治权落实得更为充分。
议事会扩展农村公共空间
彭大鹏认为,新村发展议事会和这次论坛讨论的“三大模式”的最大不同就是,议事会成员的条件突破了《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于户籍的限制,本村村民、长期居住在本村的外来人口以及到本村发展产业的经济组织成员均可成为新村发展议事会成员。
在本社区居住,或者在本社区经商务工,他和社区有千丝万缕的利益关系,就应该让他参与跟他有着利益关联的社区公共事务及社区公共组织。新村发展议事会适应市场经济条件下人们流动性较大的现实,为那些不具有本村户口的人提供了一个利益诉求、意愿表达和智慧凝聚的平台与途径。
“议事会只是一种社会组织,弥补了村民自治的不足,扩大了与本村有利益关系的人的民主参与。”彭大鹏说,“常设的议事会为公共空间的发展提供了一个固定的载体,农村的公民社会形成了,民主才具备了最坚实的基础。”
议事会弥补现行村民自治制度的不足
彭大鹏也听到过一些质疑:村民代表大会之外到底有没有必要设个议事会?两者会不会冲突?
彭大鹏说现行的村民自治制度有些不足,议事会的存在恰恰是弥补了这些不足。首先村民大会在召集程序上就有缺陷,因为村民大会或者村民代表大会是由村委会召集的,“由执行机构召集权力机构在程序上是有矛盾的。”彭大鹏说议事会提交议案后,村民代表大会就可以召开,表决通过后才让村委会执行。
村民大会另一个不足是召开的成本太高,而议事会人员较少,但有充分的代表性,在群众中威信较高,效率更高。而且议事会的成立实现了对村里公共事业的事前监督,能有效地避免腐败。
有的村在新村发展议事会的推动下,让集体经济组织与村两委“脱钩”,集体经济组织的运营负责人由村民选举产生,可以是村组织成员,也可以是外聘的“能人”,实现了村级自治组织社会职能与经济职能的分离。
这样,村两委工作重心侧重于上级党委政府委派的任务,议事会专注于本社区的事务,前者得以从容易产生矛盾的具体事务中脱身而出,改善了干群关系。显然,这些创新进一步推动了村民自治的深入发展。
“有的村民认为,村委会是政府的,议事会是老百姓的。”彭大鹏觉得村民的这种看法是可以理解的,因为村委会成员的工资是政府发的,负责提供社会公共产品,让村民感觉村委会是政府的；而议事会只办社区的事情,提供的是社区公共产品,与老百姓更贴近,因此感觉是老百姓的。
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