□本报记者 付伟
论坛下乡。
2009年11月7日至8日,一场“农”字打头的思想风暴激荡于广东省版图一个不起眼的角落中。
丹桂飘飘、谷香四溢。对于已经年满5岁的南方农村报·中国农村发展论坛而言,此次落地蕉岭,更是一种返朴与回归。
本次论坛将主题界定为“农村治理创新与社会实验”。短短一天半的时间里,操着南腔北调的学者、官员、农民畅所欲言,释放着对当前我国农村治理中种种弊端以及应对之策的智慧洪流。而唇枪舌剑中,作为乡村治理中最大软肋的村治监督,成为聚光灯追逐的对象。
“被民主”后还要监督权吗?
“受监督的权力能够把村民的意志更集中起来,村官行使权力便更有底气。” ——徐勇
中国农村发展论坛,历来是各路学者自由表达学术观点的思想“晒谷场”。被安排第一个发言的中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英,自然也成为整场论坛的“抛砖者”。
在社会转型宏大背景的投射之下,乡村社会肌体同样病灶丛生。作为蕉岭等地乡村治理创新模式核心内容的民主监督,是否真能成为解开村治诸多死结的关键,党国英首先对此提出了挑战。
在他看来,由于目前中国大部分农民并没有很强的责任感,更没有公民意识,许多人不会主动去争取民主权力。因此,在国家力量推动的村民自治中,农民实际是“被民主”的。虽然“被民主”总比“被专制”、“被独裁”要好,但普遍公民意识的缺乏,决定了在村级治理中,对村官的监督并非真正的核心问题。
虽然自已一手推动的青县村治模式中,村民会议被赋予强大的监督权,但在民主监督于村治结构中的地位问题上,河北省沧州市委组织部部长赵超英也成了党国英的粉丝,“扩大民主参与,应该是村民自治最重要的东西”。
华南师范大学经济学教授胡靖则对农村的凋敝现状忧心忡忡。他从工业化、城市化、承包经营制度等乡村治理的多重复杂背景出发,认为村民自治只有在政府加大对农村转移支付力度的前提下,才能获得成功,“有了政府的转移支付,村官的权力才会受到一定的限制”。
而对蕉岭县纪委书记卢尧生来说,多年的基层工作经历,在他脑海中打下的深深烙印是:“一方面村民自治后,村民的民主意识得到了明显的加强；另一方面民主监督乏力,成为村民自治中最薄弱,最难发挥效益的一个环节。”因此,“村务监督”作为核心词汇,被嵌入了东道主向与会者散发的一份介绍“蕉岭模式”经验的材料主标题中。
作为我国三农研究学界的领军人物,华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇试图为卢尧生提供理论上的支撑。徐勇认为,在农村,无论是一心为公、能力不强的“毛式”(毛泽东时代)干部,还是能力很强、一心为私的“邓式”(邓小平时代)干部,都需要强有力的监督体系去制衡他的权力。
在他看来,村官掌握的更多是社会性公共权力,有权力就要监督。由于缺乏有效的监督机制,农村中弥漫着对村官的信任危机。农民对村官的不信任,导致了大量的公共事业没有人办,没有人管。
“被监督的权力更有力量。”11月8日上午,徐勇将自己的全部发言最终落脚于这10个字。
就在一天前,在近百名与会者的注目下,蕉岭县三圳镇芳心村党支部书记的一番工作感言成为这句话的生动注脚。
芳心村支书所属的宗族在村中并不强势,自己却能够在该村权力制高点上游刃有余地开展工作。这在宗族色彩浓郁的客家社会中,不啻为一个奇迹。而在这位村支书看来,自己执政的底气来自干群对话会、监事会等民主监督机构所展开的一系列事前监督,使他说话更有力量,更能得到村民的信任。
徐勇称赞这种敢于自带“紧箍咒”的村干部非常聪明,因为“通过监督后的权力能够把村民的意志更集中起来,村官行使权力便更有底气”。
不要监督最好?
“一个小村庄,能有多少公共事务,有必要叠床架屋地搞那么复杂吗?” ——党国英
“你这是超前消费”,会议期间,青县模式推动者,来自河北的赵超英如此评价自己的同道人陈奕敏(浙江省温岭市民主恳谈工作办公室副主任)所创造的新型监督形式——“民主恳谈会”。这一名词作为“温岭模式”的“招牌”,曾成为众多国内外学术机构竞相解剖的村治标本。不过,赵超英认为,虽然民主恳谈会所蕴含的对话形式使老百姓乐于参与,但这终究是“放着馒头不吃,却要饿着肚子”。
赵超英认为,无论是温岭模式中的民主恳谈会,还是蕉岭模式中的干群对话会、监事会、村民代表会议召集组,所有的组织创新都在体制之外诞生和运行,这实际是加重了监督成本。“《村民委员会组织法》规定设立有村民大会以及村民代表会议,这些体制现有形式为什么不充分利用呢?”
赵超英抛过来的问题,被蕉岭县纪委书记卢尧生稳稳接住。卢尧生表示,外出人口多、居住分散的山区县的实际决定了在蕉岭乡村,无论是召开村民大会还是村民代表会议成本都很高,因此由更加精干的监事会或村民会议召集组履行监督职能,这其实是在降低成本。
不过,中共中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军提醒卢尧生,应充分利用当地丰富的客家宗族资源,将那些德高望重的宗族长老纳入村治的监督体系中。
赵超英的问题虽然被成功化解,但村治模式创新中,新型监督机构的不断增加及膨胀可能导致村治成本增加的问题,在会议后期,还是引起了与会者的高度关注。
对于这一问题,党国英教授再次语惊四座:“最好的监督就是不要监督。在设计制度的时候,要考虑成本。一个小村庄,能有多少公共事务,有必要叠床架屋的搞那么复杂吗?”
按照其所设计的发展路径,村一级如果能通过自治的改革,通过产权管理的改革,使公共权力的触角不要伸得太长,尽可能让老百姓自治,那么所谓的公共事务其实并不多,到那时,“还监督什么呢?”
而中共中央编译局当代马克思主义研究所所长何增科则认为,即使将来没有政府,保证社会组织的公信力、完善社会组织的架构、加强内部和外部的监督,仍然很重要。
外力推动的村治创新能走多远?
“很多地方的制度创新都是通过一个强有力的机构,甚至是采取一种专制的手段来推进的。这是一个非常矛盾的现象,也挺有意思。”
——彭大鹏
河北青县模式、浙江温岭模式,以及刚刚被命名的广东蕉岭模式,位于中国大陆东部北、中、南三个不同位置的县级行政单位,率先点亮了乡村社会治理探索之路的航灯。而作为三种创新模式的主要设计者与推动者,在本届中国农村发展论坛上,赵超英、陈奕敏与卢尧生的手终于握到了一起。
而同样值得关注的是,三人目前职衔分别是是河北省沧州市委组织部部长、浙江省温岭市委宣传部理论科科长(民主恳谈工作办公室副主任)与广东省蕉岭县纪委书记。组织、宣传、纪检,党务系统内的三架马车,成为农村治理创新的“先锋号”。
按照卢尧生的观点,自己所属的纪检系统的确能够从这种成功的治理创新中受益,试点村信访量的下降即足以使人感到欣慰。但是,目前清一色由党政部门发起、参与甚至主导的农村治理创新,究竟能否真正激发乡村社会内部的民主能量?同时,“官气”笼罩下的创新模式,是否存在政治作秀的嫌疑?这同样引爆了与会者的讨论兴趣。
有人担心,由于村民自治创新过程中,村民自我管理与基层政府之间关系紧密。一旦缺少了基层政府的推动,这种模式的创新很可能会举步维艰。
徐勇并没有正面回应这一质疑,他着重强调,在村庄公共事务的管理中,应该由国家负责的必须“垂直到底”。
他举例说,“比如计划生育、治安、公共服务,本不由村委会去管,因为其不具有行政执法的功能,但是它去管了,这些事务,应该由政府一直延续到村、户,而且需要有公共财政来扶持。”
而另一方面,完全由政府包揽所有事务是不可能的。鸡毛蒜皮的小事,比如说夫妻吵架,就要发挥村委会组织、民间组织“横向到边”的作用,每一件小事都有组织来管。
虽然目前难以在政府管理与村民自治之间划出泾渭分明的界线,但政府、村治应该各就各位、各司其职,不缺位、不越位,逐渐成为与会者的共识。
中共四川省委党校新农村建设研究中心副主任彭大鹏认为,以前农民参与自治的积极性非常高,但随着村民自治的行政化,农民的信任度和参与度持续下降,导致新农村建设过程中出现非常尴尬的局面。而改变这种状态,一方面是政府尽可能不要去干预自治；另一方面,“发育基层社会组织,发育公民社会,才是最扎实的基础”。
而对于由纪委、组织、宣传等党政部门推动的村治创新实践,彭大鹏认为,这虽然是对村治的干预,却是一种积极的干预。“很多地方的制度创新都是通过一个强有力的机构,甚至是采取一种专制的手段来推进的。这是一个非常矛盾的现象,也挺有意思”,因为,改革虽然是分权,但是首先必须有集权来推动。
|
