■县级职能部门调查系列(四)
民政局作为“第二信访局”并不是没有理由:其一,民政局接触群众广泛,接待上访、咨询、请求救助的老百姓特别多。其二,民政局掌握众多的治理资源。比如,我调研的这个贫困县,全年的财政收入只有8个亿,但2013年民政局的民生资金支出就接近1个亿。因此,县领导在协调重大信访案件时,都喜欢把民政局长带上。
在县领导眼中,民政局应该积极发挥维护社会稳定的作用；而这恰恰与其社会保障的功能发生了冲突。这种冲突,导致民政部门职能发生异化。
按规定,能够领取低保的唯一标准是生活困难,但在实际操作中,“生活困难”并不是客观标准,具有极强的主观性。比如,民政局的工作人员往往把居住条件纳入标准之中,可许多居民因接受亲戚的救助而有较好的居住条件,并不意味着其生活条件比较好。总之,哪怕低保的标准制定得再客观、再细致,也无法穷究现实生活中“贫困”的各种可能。因此,低保的评定极大地依赖于基层行政力量。
客观上,低保一开始就服务于社会稳定——城市居民最低生活保障制度与1990年代国企工人下岗造成的社会问题相关,这一历史惯性至今未变。只不过,每个时期有不同的社会稳定问题。比如,基层政府为了维稳,把低保作为一种政策手段“收买”上访人员。久而久之,低保塑造了特定的利益群体:下岗工人、上访钉子户、被拆迁户等等,不一而足。由于低保的覆盖范围逐年扩大,导致很多早年生活困难、现在生活并不困难的人仍然在吃低保,民间“开着宝马吃低保”的传说虽然夸张,但反映的现象却极为普遍。
由于低保的评定存在一定的主观性,再加上民政部门的基层行政力量不足,使得低保政策的落实基本上依赖于基层自治组织,这意味着低保还会受各种社会因素的影响,进而导致“人情保”、“关系保”频出。不可否认,一些“人情保”、“关系保”的确是公权私用的结果,但其内在机制却是,低保的调节社会关系的功能取代了社会保障的“托底”功能。
2014年春开始,民政部要求清理“人情保”、“关系保”,对所有低保户重新评定,并对低保评定程序作了完善。具体而言,低保的评定主体从民政局转移到基层政府,评定小组由乡镇干部、村干部、民政工作人员、群众代表共18人组成。这一程序可以解决部分问题,但并不能完全解决低保功能异化的问题:比如,评定小组中乡镇干部的发言权客观上要大一些,尽管其票数不高；群众代表会受制于村庄权力结构的影响,大姓大族大自然村会占优势。
□华中科技大学副教授 吕德文
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