南方农村报记者 陈立新
今年以来,清远农村综合改革受到广泛关注,南方农村报也做过多篇报道。日前,南方农村报记者就清远农村综合改革的重点问题,专访了清远市委副秘书长、农办主任鲁小鹏。
关于改革背景 组织化水平低是农村问题根源
南方农村报记者(以下简称“南农”):清远的农村综合改革在全省乃至全国引起关注,各路媒体集中报道。您觉得清远农村综合改革为什么能赢得如此高的关注度?
鲁小鹏(以下简称“鲁”):清远的改革针对的是粤东西北乃至全国各地农村都存在的普遍问题,就现在的效果来看,还是不错的。
家庭联产承包责任制的实施,在很大程度上提高了农民的积极性,但是随着市场经济的不断发展,在两个方面出现了严重的问题。
第一个问题是农业生产体制滞后,农业增收困难。集体化时代的供销社等生产经营服务体系没有了,一家一户的小农经济被直接推向市场,农资的购进、农产品的销售完全变成市场行为,个体农民在市场中的地位弱小,农产品的利润大部分被各级批发零售商、农资商拿走了。如英德的砂糖橘,市场价格10元时,收购价格只有2元。农产品价贱伤农的事件多见。农民要增收只能外出打工,于是土地撂荒等问题就出现了。改革前清远农村人口占总人口的70%,但农业增加值占地区生产总值比重仅13.9%。
第二个问题是农村的组织化程度极低,整个农村基本处于一种涣散、无组织状态,农村社会方方面面的问题,根本原因即在此处。村民自治没有落地,村委承担了行政职能,成为乡镇政府的办事机构,出现了附属化和行政化趋势；基层党建薄弱,党员老龄化,党组织起不了应有的作用；村庄公共设施落后陈旧,连水利设施还是人民公社时期修建的。在这种情况下,农村党群、干群矛盾激化,不稳定事件多发。
针对这些情况,2011年底开始,市委书记葛长伟与包括市委组织部、市农业局、市扶贫办、市民政局等在内的部门负责人,最初以“如何加强基层组织建设”为主题,结合农村公共服务、扶贫工作等内容进行调研。调研队伍用了大半年时间,走过全市的每个乡镇,足迹遍布200多座村庄。许多更为深层及严峻的问题,尤其是农村组织化程度低、村民自治权利“悬空”、土地碎片化严重等,在这过程中被进一步发掘和重视。经过一年的准备,2012年11月28日,清远下发《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见(试行)》,清远的农村综合改革正式拉开序幕。
关于改革措施 理顺农民、政府、市场的关系
南农:清远农村综合改革的措施是“三个重心下移,三个整合”,这些措施之间是什么样的关系,改革的总体思路又是什么呢?
鲁:三个重心下移,即党组织建设重心下移、村民自治重心下移、农村公共服务重心下移,目的是要理顺农民与政府的关系；三个整合,即整合土地资源、整合涉农资金、整合涉农服务平台,目的是要理顺农民与市场的关系。
清远农村综合改革的整体思路是处理好政府、市场和农民(农村)三者之间的关系。这个问题处理好了,三农这篇文章就“破题”了。
政府与农民的关系,顶层设计是“乡政村治”,村委会不是政权机构,是自治组织。
但是多年来村民自治并没有真正落地,村委会实际上成为了“最基层的政府”,自治功能淡化。“三个重心下移”就是要解决这个问题。
党组织建设重心下移,使党组织真正能在农村基层发挥领导核心作用；村民自治重心下移,从而使得村民自治真正得以落地,村委会内部不再有自然村之争；农村公共服务重心下移,则是解决好服务群众“最后一公里”问题,为群众提供便利、快捷的社会综合服务。这也是对治理体系和治理能力现代化的基层探索。
农民与市场的关系,则是“三个整合”要解决的问题。
多年来,农民只占据了“生产”一端,而在流通、销售、经营等环节没有分到一杯羹。
国内外经验证明,无论何种政治制度,单家独户的农民面对市场的能力很弱,容易失败,必须组织起来才能真正成为有话语权和竞争力的市场主体。
整合土地资源,使土地得以连片开发,促进家庭农场的发展；整合涉农资金,提高涉农资金利用效率,使涉农资金真正用于农民发展生产、改善生活；整合涉农服务平台,构建起适应农业适度规模经营、更加贴近农民的农业生产经营服务体系。
可以说,“三个整合”是在解放生产力,“三个重心下移”则是在调整生产关系。所以在改革中,总体来说,“三个整合”比“三个重心下移”晚了约两年,“三个重心下移”为“三个整合”开路。
关于自治重心下移 村委会集中精力 做村民自治工作
南农:“村民自治重心下移”的措施是要将现行的“乡镇-村(行政村)-村民小组”调整为“乡镇-片区-村(原村民小组、自然村)”,并根据法定程序调整村委会规模。“片区”这个概念该如何理解?为什么要调整村委会的规模呢?
鲁:“片区”是一个行政意味大于地域意味的概念。在改革后,村委会的行政功能将被剥离,只留下自治功能,不再承担政府交给的行政职能,村委成员也不再由政府发给工资。片区则是乡镇政府的派出机构,在乡镇下面根据面积、人口等因素划分若干片区建立社会综合服务站。片区社会综合服务站“兜底”承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务,村委会则集中精力做好村民自治工作。
以几个村民小组(自然村)合并而成的“行政村”作为基层自治的单元,发展到今天是存在很大问题的:一是各自然村村民之间没有利益关联,是硬拽在一起的,自治缺乏心理认同和共同利益的基础；二是行政村作为自治单元,治权和产权相分离,难以统筹,容易造成村官腐败,严重的例子比如乌坎事件；三是很多行政村管辖范围过大,比如阳山县有一个村有71个村民小组,清新有一个村面积50多平方公里,只靠村委会几个人怎么管得过来?
村民自治重心下移之后,一方面村委会内部矛盾少了,选举中“帮派”拉锯战也几乎绝迹；另一方面,下移后虽然村委会数量大增,乡镇却更加轻松了,村委会内部没有了不同自然村利益不同的矛盾,村民上访也少了。比如英德西牛镇的新城村,过去是老上访村,自从村民自治中心下移后一次上访都没有。
关于三个整合
一切以村民自愿为最终基础
南农:涉农资金整合是争议比较大的措施,有人说这是逼农民集资,也有人说这不符合法规政策,您怎么看这个问题?
鲁:在法规政策上,肯定是没有问题的；政府也没有“逼”,只是适当加以引导、规范和监督,一切以村民自愿为最终基础。我们没有改变资金用途,中央补给农民的钱,财政上一分不少打到农民账户上；农民在自愿的情况下再拿出来,因此性质确实是集资。在这件事上我们做得很谨慎,比如去年29号文在这个问题上本来想写“鼓励”,后来权衡之下改成了“允许”,一切以村民意志为准。
清远之所以要整合涉农资金,是有深层次的考虑的。一方面涉农资金利用效率太低,一家几百块钱,根本发挥不了作用；另一方面则是随着土地流转的发展,真正种地的农民反而拿不到钱,与之相反的是,撂荒的地照样拿钱,本是鼓励农民种粮的补贴变味了,成了农民的收入,造成农民的依赖心理。
涉农资金分普惠性资金和非普惠性资金。对于普惠性资金,如种粮直补、公益林补贴,整合农民手中的资金,用于村庄建设和发展农业设施,比如修路、修水利。非普惠性资金则在政府的牵头下进行项目整合,将涉农资金整合起来发挥综合效果。很多项目,比如高标准农田建设,只靠本项目补贴资金是做不好的,但是将山水田村路等原来脱节的各项资金综合起来,效果就好多了,改变了一直以来“九龙治水”“撒胡椒秒”的问题。这就好比一个小区,原来水管、电线、网络、天然气管道分开挖路铺设,费力不讨好；现在大家一起挖开铺设,省了钱效果还更好。
南农:涉农服务平台的整合主要包括哪些方面呢?
鲁:包括整合政府派出机构、服务机构公共服务资源,银行、卫生站、邮局、农机服务站、农民专业合作社、农村电商等社会服务资源,建立农村综合性服务平台。不仅是生产经营的平台,也是服务的平台；不仅是地域的整合,更是功能的整合。目的只有一个,就是让农村像城市一样生活方便、市场活跃。
南农:有人说,珠三角的农村改革是让农村变成城市,清远的改革则是要让农村更是农村。您同意这种说法吗?
鲁:这种说法有一定道理。我们的改革,目的是让农民在农村、在自己家里能赚到更多钱,甚至比进城赚得更多；让农民在家门口就能享受各方面的方便服务,而不是有什么事都要往城里跑。让农民留在农村,在地里奔小康,这应该是全国大多数农村的改革目标。珠三角具有太大的特殊性,是其他地方很难复制的。
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