中国农业补贴总额巨大,每年仅粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴“四项补贴”,中央财政支出就超过1700亿。但现有补贴政策不仅效果不好,还面临超过中国入世承诺的“黄箱补贴”上限的压力。有关改革已经启动。
财政部、农业部5月22日发布《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》(下称《意见》),经国务院同意,决定从2015年调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项补贴政策。
调整了哪些内容?
根据《意见》,这次农业“三项补贴”政策调整完善的主要内容分为两个方面。一是在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营。支持对象为主要粮食作物的适度规模生产经营者,重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜。
农业部官员告诉记者,统筹用于支持粮食适度规模经营的资金将主要做以下三方面使用,一是重点支持建立完善农业信贷担保体系,比如各级政府建立财政担保基金；二是贷款贴息。根据《意见》,对粮食适度规模经营主体贷款利息补助不得超过贷款利息的50%；也可考虑给予一定的现金直接补贴,但单户补贴要设置合理的补贴规模上限,防止“垒大户”。《意见》提出的支持方式还包括重大技术推广与服务补助等方式。
二是选择部分地区开展农业“三项补贴”改革试点。2015年,财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江5个省,由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”,这些试点县市,要将剩余的80%的农资综合补贴存量资金,与种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金合并,政策目标则调整为“耕地地力保护”。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民。享受补贴的农民要做到耕地不撂荒,地力不降低。两部委要求,补贴资金要与耕地面积或播种面积挂钩,并严格掌握补贴政策界限。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征(占)用耕地等已改变用途的耕地,以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。用于耕地地力保护的补贴资金直接现金补贴到户。
根据《意见》,其他地区也可根据本地实际,比照试点地区的政策和要求自主选择一部分县市开展试点,但试点范围要适当控制。2016年,农业“三项补贴”改革将在总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上在全国范围推开。
农民补贴减少了吗?
按照《广东省2014年中央财政水稻、玉米、小麦良种补贴项目实施方案》的规定,2014年,广东省良种补贴标准为:早稻、中稻(一季稻)、晚稻每亩15元；玉米、小麦每亩10元。补贴对象为在生产中使用水稻、玉米、小麦良种的农民(含农场职工)。
根据广东省财政厅、农业厅发布的《关于做好2014年对种粮农民直接补贴兑付工作的通知》规定,农资综合补贴和种粮直补的补贴对象为:广东省范围内具体从事种植水稻,以及石灰岩地区因自然条件无法种植水稻而种植玉米、番薯的种粮农民。补贴标准为:农资综合补贴标准为每亩74元；种粮直补实行分级负担,其中:省财政补助标准为每年每亩4元,地方两级财政的补助标准原则上与省级财政等额安排,即省、市、县按2:1:1的比例配套,确有困难的,市县配套资金规模不得低于2007年水平,具体补贴标准由各市县根据实际情况确定。
此次《意见》明确,根据当前化肥和柴油等农业生产资料价格下降的情况,各省、自治区、直辖市、计划单列市要从中央财政提前下达的农资综合补贴中调整20%的资金,加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金,统筹用于支持粮食适度规模经营。
即要从存量农资综合补贴中调整20%的资金,“剩下的80%还是按照原来的方法,各省份该怎么补就怎么补。”一位农业部官员解释,比如,去年承包户拿到的农资综合补贴是100块,今年就是80块,另20块用于统筹支持粮食适度规模经营。
“三项补贴”改革试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”。不过,在一些专家看来,过去“三项补贴”在很多地方实际上成为一种收入补贴,如今,只是换了一个说法,“不管叫什么,这部分钱还是按照原来方式给农民。”前述农业部官员表示。
为何要调整“三项补贴”?
从2002年起,我国陆续建立了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴“四项补贴”体系。2015年,中央财政预拨的种粮农民直接补贴资金为151亿元,农资综合补贴资金为1071亿元。近几年,财政部每年安排的农作物良种补贴资金则稳定在200亿元以上。不过,虽然中央要求种粮农民直接补贴发放给种粮农民,良种补贴和农资综合补贴原则上按照实际种植面积补贴,但在各地实际操作中,中央“三项补贴”多按照原先的计税土地面积发放给承包户,承包户种不种地、种不种粮都有钱拿。
财政部、农业部相关负责人也表示,在多数地方,农业“三项补贴”已经演变成为农民的收入补贴。真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体,却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。农业“三项补贴”政策对调动种粮积极性、促进粮食生产的作用大大降低。
WTO规则也在迫使中国对农业补贴政策做出调整。
2014年底,中央经济工作会议上,中共中央总书记、国家主席习近平即表示,中国农业遭遇补贴“黄线”。中国入世时承诺,农产品“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%,据有关测算,中国已经逼近这条“黄线”。所谓“黄箱补贴”,是指价格支持,与农产品现期产量、面积等挂钩的直接补贴等对贸易有较大扭曲作用的补贴,是WTO农业协议规定不禁止但须承诺逐渐削减的补贴类型。“绿箱补贴”则指无贸易扭曲作用或此类作用非常小的国内支持措施,包括环境保护补贴等,WTO对此无限制。
由于中国“黄箱补贴”承压,去年以来,中央有意将部分“黄箱补贴”改为“绿箱补贴”。此次《意见》将改革“三项补贴”与支持适度规模经营统筹考虑,明确提出,“需要改革现有农业‘三项补贴’制度,将一部分农业补贴转为在世界贸易组织规则中使用不受限制的补贴,如对耕地资源的保护等。”
□综合《经济日报》、财新网、广东省财政厅网、广东农业信息网等报道
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