8月29日,十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。该议案提出,将2014年末地方政府债务余额15.4万亿元纳入预算管理。全国人大财政经济委员会审查该议案时认为,核定地方政府债务余额限额、将地方政府债务纳入预算,符合预算法的规定(8月29日澎湃新闻)。
把地方债纳入人大管理,无论在形式上还是在实质上都有现实紧迫性。严格来说,未经人大审查的地方债,在合法性上存在问题。从形式上讲,发行地方债是地方财政收入的一个渠道,也是预算管理的题中之义。在公共财政预决算要通过人大审议的前提下,地方债未能纳入管理显然是一大缺陷——人大审核的预决算是“不完全部分”。在缺乏人大监督之下,地方政府的举债行为就会失控。从实质上讲,在既当裁判员又当运动员的背景下,地方政府举债就可能失去最有效的把关者,一些地方因此负债过高,化解债务的压力增大、风险不断叠加,风险控制能力不断减弱。
正是基于此,把地方债纳入人大监督成为社会呼声和共识,一些地方也因此开始了尝试。2012年开始,广州市政府便向广州市人大常委会报告政府性债务情况,且由人大财经委向常委会提交一份建议。2014年出台的《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》明确规定,市政府负有偿还责任的债务举借、偿还计划,应当在当年提请市人民代表大会常务委员会审查和批准。为了控制债务总量、确保偿债率,广州市还划了两条红线,对政府的举债行为进行严格的约束和控制。即便如此,广州市在预决算执行中依然存在不少问题,其中最普遍的问题是递交人大审查的预决算报告太简单、给人大的审议时间太短、审查的力量不足且专业化欠缺、人大把关还缺乏专业性和有效性。
广州市在预决算审查上存在的问题,在地方债监督上同样存在。人大监督若不能体现应有的效力与威力,就很难达到预期的效果。一些地方在预决算的审查上,由于种种原因有沦为走过场的嫌疑。再加上相应的考评制度和问责制度的缺失,使得人大监督的力度偏弱、作用发挥不够。
人大监督是地方债安全性的“防火墙”,但监督效果还是取决于“防火墙”本身的有效性。当前,在实现了地方债的人大监督之后,要让地方债管得好、管得住,就必须让人大监督硬起来。全国人大财政经济委员会副主任委员廖晓军作审查报告说明时所开的四剂“药方”(建立向人大报告地方政府债务的制度、建立公开完善的地方政府债务考核评价制度、建立对违反规定的地方和个人的问责机制、加快推进财政体制改革)不失为有效出路,具有极强的针对性。
减少居高不下且风险不断累加的地方债,其本质是“如何约束权力”的问题。人大监督作为对权力约束最有效的途径之一,无论是从形式正当性还是程序正义性来看,都符合法治的要求。同时也要看到,监督的效果如何,也是对人大的作用与功能的一种检验。这需要人大在立足现实的情况下,做好相应的制度安排与设计,并在执行过程中体现出制度刚性,坚守政策的底线与红线,才能让地方债“有监督、能监督、监督好”。
(作者唐伟,四川媒体人)
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