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广宁并村:大村庄制水土不服 |
该县民政局官员称“并村是空想出来的”,广东省民政厅官员称全省并村已基本暂停,目前处于反思总结阶段
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南方农村报新闻 时间:
2008年02月28日 来源: 南方农村报 |
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| 上图:本报2004年11月27日曾报道过广宁的并村工作。
下图:浪塘自然村长的家人。由于撤并村庄的影响,昔日的文明村,如今只剩下一户“山大王”。 |
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1月30日,《人民日报》海外版在报道浙、苏、鲁等经济发达地区推进乡村合并的文章中说:“与‘大部制’改革同步,中国近期正在广大农村推动村庄合并,‘大村庄制’将与‘大部制’一起,成为中国未来政改的新目标。”
“成为中国未来政改的新目标”的说法击中了关注者的神经,有人从土地、经济资源整合的角度对“大村庄制”寄予厚望,也有人对“大村庄制”可能带来的对社区认同、公共服务与公共治理、土地与资产合并等方面的挑战表示担忧,认为一旦在全国推开将会带来灾难。
2003年,《中共广东省委、广东省人民政府关于调整我省村民委员会规模的通知》出台,决定调整全省村委会规模,要求粤东、粤北、粤西的农村地区和山区,对凡少于2000户、区域面积少于2平方公里的村委会建议予以撤并。
近日,南方农村报记者走进广东省广宁县——以并村力度和速度为上级所称道的山区县,深入了解并村四年来发生的变化。
□文/图 本报记者 向振中
方圆60平方公里只1所小学
10年间,广宁洲仔镇芒头坝自然村的小孩上学经历3个地方:1995年以前是在芒头坝小学,之后这所小学被撤消,孩子们只得就读较远的粗石口小学。2004年,粗石口小学随着粗石口村委会一起被撤消,孩子们又不得不到10公里外的清水小学上学。
2004年,桂水村与粗石口村一起并到了清水村,60多平方公里的清水村一跃成为广宁面积最大的村,此范围内6岁至13岁的小孩都要翻山越岭到清水小学读书,有的每天从家远程徒步往来,有的则在清水村亲戚家借宿。
由于并村,该县古水镇太和村的4所完小并为一所,虽然“把好老师集中起来了”,但100多位小学生不得不把更多的时间花在上学的路上。
清水村委会现处于曾隶属的原清桂镇政府的礼堂,距此最远的自然村是浪塘村。53岁的梁友诚是浪塘人,2004年浪塘并到清水村后,应子女的强烈要求,他花了4.5万元买了原清桂镇政府的一套楼房住。他在浪塘有60亩山林和6亩水田,经常要骑着摩托带上工具到11公里外的老家去劳动,这是他的生计。
2月19日,正月十三日下午,记者进入浪塘,村里只有5个人。浪塘村长老梁说,并村前这里住着68个人,现在10户人家只剩下他1户,他成了“山大王”。
梁友诚站在老屋前,看着从他家门口延伸出去的泥巴路,留恋地让记者为其拍照,反复说:“政府要是把路修到我门口,我就回来住。”在场的一名洲仔镇干部对此摇头不语。
原粗石口村主任叶新林苦笑着说:“山路不好走,最远自然村的村民到村委会盖个章来回要1天时间,是以前的2倍。”
位于广宁县北部的北市镇9个村并成了4个新村,该镇在一份报告中说:“新村人口增多,山区村庄分散,干部减少,管理上难以到位。”宾亨镇也说,“边远分散村难以管理。”
一半合并村资产没合并
“并村后,资产、债务还是归原村,一直没有合并。”古水镇太和村副主任冯世强说,新村管新帐,旧账仍然掌握在原村干部手中,这算怎么回事啊?
“大约还有一半合并村资产没合并。”县民政局副局长梁展兴说。
作为广宁并村工作两大试点镇之一的潭布镇在肯定并村提高了村务透明度之后说:“存在着债务债权难以理顺、办公设施不足的问题。”
冯世强认为,各村债务和收入不平衡,富村不愿和穷村合并。
但在梁展兴看来,主要原因要归结于上级政策,上级政策在并村上过分追求减轻财政负担,在并机构减人员上强势；但在并资产增效益上软弱,没有给村投入资金发展集体经济。
该县民政局的书面文件总结说:“我县在并村工作中确实存在一些遗留问题,在并村后也出现了一些新问题。这些问题的存在和出现,是必然的,不是偶然。究其主要原因,一是有关文件精神模棱两可,随意性较大,尤其是对并村后集体经济项目、固定资产、经济收支的管理没有硬性要求……”
与此同时,一些村已经尝到了资产合并带来的甜头,其中包括穷村和富村之间的资产合并,梁展兴称为“部分提留还债、部分资产合并”。
石涧镇仁尚里村由原仁尚里村和马坳村合并而来,并村前仁尚里每年有两万多元的固定收入,负债70多万元；马坳收入较少,债务不足10万元。两村合并后,债务各自承担,各村从固定收入中提取30%偿还债务,余下的资产一律合并由新村管理,大多用于修路桥与河堤。
“跟着上面走”
广宁县的并村工作始于2004年3月初,于当年6月上旬结束,从县委县政府召开并村动员大会(3月10日)到并村工作总结报告出台(6月18日),刚好100天。
这100天里,以县委副书记任组长的广宁县“调整村委会规模工作组”“不分白天黑夜”推进并村工作,通过召开村民代表会议(包括户代表会议)和村民会议的方式,平均每天撤消一个村委会。该县共撤消97个村委会和1个农场,撤并工作涉及171个村(居)委会,分别占全县村(居)委会总数的35.3%和62.2%。
广宁是一个典型的山区县,当地干部说,“全县几乎难以找到一块1000亩以上较为平坦的田地”。2004年并村后,广宁出现了有史以来规模最大的行政村,它就是宾亨镇秒村:36个村民小组,1365户,5200人。
该县民政局副局长梁展兴说:“许多村在过去就是合在一起的,分分合合。”广宁县的并村方案也明确指出:“凡从原生产大队分离出去的村委会,原则上要并。”
古水镇太和村由原太和、平岗、油塘、礼和四个村合并而成。据了解,礼和与平岗曾经组成平岗大队、油塘与太和组成太和大队,后来两个大队又并成太和乡,不到五年时间又拆分成四个村委会,到了2004年,又合并成太和村。
广东省和广宁县的并村方案都未对并村规模设定一个上限,这被一些基层干部认为是“政策漏洞”。太和村一位不愿透露姓名的干部说:“政策要求人口少于1500人的村撤并,如果沿袭历史情况,当时的4个村并成平岗、太和两个村委会较为合适。”
他的思路是:1300多人的原太和村和1200多人的油塘村合并成新太和村；1200多人的平岗村和700多人的礼和村合并成新平岗村,如此两个新村都不符合被撤并的条件,不必继续合并。但由于没有新村人口上限的规定,这4个村还是合并了。
古水镇太和村副主任冯世强说:“并村一开始就是上面提出来的,在村里开会基本上是贯彻上面的意见,我们就跟着上面走。”他又说:“我不能说并村不好,就是觉得并得太大了。”
2006年11月,广宁县民政局在《对〈解决合并村的存在问题不能忽视〉提案的答复》中提到:出于全市先行试点的原因,在推行并村的过程中,存在下硬指标任务的情形,对群众提出的问题,有许多没有引起重视,也没有组织调研和工作布置。
“以村为单位的补贴因为村的减少而减少”
2003年广东全面铺开农村税费改革,取消了村提留和镇统筹等,村、镇两级组织面临日益严重的经费短缺问题。“税费改革后,我县部分村民委员会入不敷出,特别是一些‘麻雀村’村委会已不能正常运转,不改革不行,我们已被逼上梁山。”当时的广宁县委主要领导如此解释并村的原因。
并村后,广宁县村(居)干部由原来的1190人减至768人,仅县财政补贴村级干部一年的工资就减少了152万元,补贴给村委会的办公费减少近50万元。每年县、镇、村三级共减少开支达400万元。
“并村有利有弊,利在减少了行政成本,弊在省、市、县对以村为单位的补贴因为村委会的减少而减少。”古水镇委陈茂辉书记说,以乡村医生补贴为例,广宁县在并村中减少了97个村委会,省政府每年对广宁县农村公共卫生的投入仅此项就减少了97万元。
这对嗷嗷待哺的山区农村卫生站来说影响非常明显。古水镇牛岐村老村医郑水友告诉记者:“1万元4个人分,一年2500元。”牛岐村由原牛岐村和三洲村合并而来,如果没有并村,郑水友至少可以获得每年5000元的村医补贴。郑水友的卫生站设在公路边上,矮小破旧,里面陈设简单,达不到“诊室、病房、药房”三分开的要求。显然,在此条件下,村医补贴的政策目标并未实现。
尤其值得关注的是:原先较为贫困的几个村庄合并后,累加起来的集体资产若超过省政府确定的贫困村底线,就丧失了获得补贴的机会。
据了解,礼和、平岗、油塘原本都是贫困村,并入太和村之后摘掉了贫困村的帽子,由此一年共丧失9万元的扶贫资金。2004年初,广宁县有118个年收入低于3万元的贫困村委会,如今贫困村的数目为33个。
“并村到底是以谁为本?”
“并村后出现水土不服一点也不奇怪!村干部少了,服务的对象反而多了；管理的区域大了,公共投入反而减了,能不出问题吗?财政负担确实减下来了,但并村带来的农民生产生活成本的上升和享有公共服务的下降,有没有人统计?社会成本的增加有没有人考虑?并村到底是以谁为本?”一位专家问道。
对此,位于广宁县中部的五和镇和螺岗镇明确表示希望恢复原貌、分开管理。五和镇说并村有三个不利于:“不利于开展工作、不利于干部团结、不利于发展集体经济。”螺岗镇说:“难以开展工作,建议分开管理。”
记者在采访中发现,基于“合久必分、分久必合”的历史规律,对并村过大感到不适的基层干部群众又指望分村。
2月18日,自始至终参与指导全县并村工作的民政局副局长梁展兴说:“不能说分就分,一个分了,其他村学样,接下来都要分。”他本来赞成并村,但正是这项工作将他置于一个尴尬的境地:并村并得太快太大了,所引起的疼痛也太长,以致有些村还没有来得及弥合鸿沟,又开始想“背靠背”了。
“并村是空想出来的,没有经过扎实的调查研究,就匆忙推行,”并村之后出了问题怎么办,作为县级民政部门没有“尚方宝剑”,又没有上级指示,确实很难操作。梁展兴总结道。
肇庆市民政局一位官员在电话中告诉记者:“广宁并村在全市先行一步,工作以村民自愿为首要原则；所出现的问题,归县一级管辖。”
广东省民政厅一位官员说,我省农村税费改革以来被撤并和改成居委会的村委会有3000多个(涉及几百万农民),并村工作在2005年后已基本暂停,“并村效果并不像媒体上说的那样好”,目前处于反思总结阶段。
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