◆在基层政治生态中,狭小的熟人社会很难能够让基层政府与乡村自治组织进行严格意义上的利益切割。一旦村官与镇官达成某种同盟,虽然有“村中大事村民决定”等自治机制加以保障,但在脆弱的乡村民主面前,“村章镇管”、“村账镇管”非但不能为某些村官的失范之举增加程序成本,反而又为其发放了一张通行证。在“强人政治”仍然大行其道的部分村庄中,“村章镇管”、“村账镇管”不过是一道形式上的障碍。
村干部私盖公章,这事儿,在农村并不少见。但在北京市昌平区延寿镇,村干部要想这么随意地盖章,不行。从去年11月份起,全镇17个村实行“村章托管”,即将村里的公章委托给镇经管站统一管理,村干部盖章需走严格的审批程序,土地出租转让、集体资产处置等村级重大事项,没有村民代表大会决议,一律盖不了章(10月16日京报网)。
较之上世纪80年代便于珠三角部分地方萌芽的“村账镇管”制度,与之一字之差的“村章镇管”虽属村庄治理领域制度创新的“后起之秀”,但也并非是北京市昌平区延寿镇首创。早在本世纪初,镇政府代管村委会公章在一些地方便成常态。
在集体化时代,生产(大)队与人民公社是一种准军事化的隶属与被隶属关系,无论是公章,还是账目,生产(大)队在生产生活方面难言有什么独立的权利和“隐私”。然而时过境迁,当“社”与“队”分别转身成为“镇”与“村(小组)”之后,村民自治的宏大语境下,无论是“村章镇管”,还是“村账镇管”,都不是一句“理所当然”就能让人深深认同的了。而来自公权部门的制度创新,也让村民自治的含义正在日渐丰富起来。
有人认为,基层政府将村集体账目和公章收归管理,是对村民自治在制度上的一种善意补充和辅助,有利于村庄治理的规范化进程,可以保障村民自治的成果不被个别强人、宗族势力乃至黑恶势力所窃取；反对者认为,“村章镇管”、“村账镇管”均意味着公权力量对村民自治领域的赤裸裸侵入,基层政府可以更为随心所欲地驾驭村庄事务,甚至有人悲观地认为,此风一开,村民自治丧钟也已经敲响。尽管在如何引入行政力量参与村庄治理的路径上有分歧,无论是褒是贬,人们围绕着“村章镇管”之类创新的讨论,皆以保障村民自治如何更加具有可持续性展开。
而站在基层政府的角度考量,所谓“村章托管”、“村账镇管”,并不是对村民自治权利的剥夺,而是锦上添花,为村民充分行使自治权利加上了一道把门之锁。然而,在一些人眼中,虽然基层政府将村里的公章拿走的同时反复安抚村民称,村中大事仍然由村民自行决定,镇里这样做更多是给那些可能胡作非为的村官套上“紧箍咒”——但如此好意却难以为人“消受”。在这些村民看来,这是基层政府对村民自治能力的不信任,更是一种想当然的村庄治理矫正措施。
值得注意的是,“村章镇管”、“村账镇管”之类的创新之举大多发轫于村集体经济较为发达的地区。伴随着财富大厦拔地而起,以宗族、人治、血缘为主要特征的传统治理结构,越来越难以驾驭庞大的集体经济躯体,导致后者或蠹虫丛生,或管理不善。这或许可以成为公权部门介入乡村治理的理由之一,但是一旦介入方式不当,则很容易授人以与民争利的话柄。
严格意义上说,村民自治权利与基层政府的社会管理权力并不完全同质。伴随着“村章镇管”之类举措的横空出世,我们发现,两种力量的冲突也正在更为广阔的范围展开。但无论是“村章镇管”,还是“村账镇管”,在某些基层政府看来,对村庄治理的核心环节进行适度监管,既是其社会管理职能的具化,也是以行政治理化解社会风险的有效举措。然而,被制度的设计者们所忽视的基本前提是,基于历史和现实的原因,村民自治出现了乱象,在依靠内部的民主机制无力处置的情况之下,虽然有必要引入第三方监管力量,但监管方必须具有完全的独立性。这种独立性并不体现在权力体系的划分上,更体现在实际运作中的利益关联度上。
然而,在基层政治生态中,狭小的熟人社会很难能够让基层政府与乡村自治组织进行严格意义上的利益切割。一旦村官与镇官达成某种同盟,虽然有“村中大事村民决定”等自治机制加以保障,但在脆弱的乡村民主面前,“村章镇管”、“村账镇管”非但不能为某些村官的失范之举增加程序成本,反而又为其发放了一张通行证。在“强人政治”仍然大行其道的部分村庄中,“村章镇管”、“村账镇管”不过是一道形式上的障碍。
更让人担忧的是,很多地方的基层政府出于自身利益方面的需求,对村庄事务进行干涉的冲动从未停止。此前,村民自治的防火墙曾一度对其形成了遏制,但在制度设计上的优势地位,又让一些公权部门得以打着治理创新的幌子不断为村民自治开后门。村民被赋予充分的制度自治权利,但是在与公权部门的博弈中,却始终处于弱势地位。村民自治更为主要的推动力来自公权部门,制度的解释权、修正权也都掌握在后者手中。正因如此,“村章镇管”这种这类事关重大的政策出台前也不必征询村民意见。
从某种意义上说,“村章镇管”等仍然是公权部门站在制度视角去矫正现实问题的一种理想化做法。其漏洞不仅在于基层政权的这种监管似乎有违村民自治的原则,也不仅在于且某些官员自身的利益诉求会让这项制度不免遭遇现实尴尬,而是在村民自治的实施过程中,一些公权部门仍迷惘于角色定位。相对于以政府公信力去编织监管网络,基层政府不如更多发挥对村民自治的服务功能,比如组织村民选举、对村官进行培训,在村民的自治权利受到侵犯时提供必要的制度救济等等。换句话说,应该允许农民在村民自治的汪洋大海中放手一搏,经受民主风浪的吹打。公权部门需要做的,不是在前“领航”,而是贴身“护航”。
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