□于德清
◆尽管,新的预算法草案主张政府所有收支纳入预算管理,但事实上,土地出让金本身就难以纳入正常的预算管理制度。每年编制预算报告时,每个地方政府都难以预计当年的土地出让金有多少,因而,也就无法据此安排相应的支出。这么大一笔资金,游离于正常的预算制度之外,是一种必然。
日前,全国将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息,引发关注。据报道,在过去13年间,全国土地出让金收入增长超30倍,总额累计近20万亿元。部分地区土地出让金,占地方财政“半壁江山”。去年,有些省份土地出让收入甚至超过税收收入(8月28日《财经》)。
对于此次审计,外界关注、猜测和期待很多。不过,鉴于审计署的一贯风格,我认为,此次土地出让金审计,摸底、了解情况的意图或许多一些,一如此前对全国地方性债务的审计。当然,审计也是一个发现各种违规、违法行为的过程。这也是各种专项审计的例行常态,并不足以特别令人兴奋。
至于说,由此推进财税体制改革,为地方政府的土地财政“断奶”,恐怕还言之尚早。土地出让金审计和财税体制改革之间,没有必然的直接关系。财税体制改革的背后,是中央与地方在财权与事权方面的调整,而以目前地方政府对土地财政依赖之深,恐怕中央还难以在短期内为地方政府找到可替代的“奶源”。一个很简单的问题就是,如果不让地方政府卖地了,中央下达的3000万套保障房任务怎么完成?
不管怎样,管好各级政府的钱袋子总是非常必要的。毕竟,土地出让金是很大一笔钱。但是,这些钱怎么花的、去哪儿了,却一直不明不白。通过土地出让金的专项审计,摸清各级地方政府的收支情况,仍然是一件非常有价值的工作。
2007年《土地出让金管理办法》实施后,土地出让金开始纳入地方基金管理,这也是为何此次审计从2008年开始的原因。从2010年开始,财政部公布中央与地方基金预算,大家才对土地出让金的收支有了总体的了解。但是,由于土地出让金往往归属于不同层级的地方政府,所以,我们又往往很难看清土地出金收支的全貌。
比如,我们往往能从某市公开的当年地方基金预算收支情况表中,看到上一年该市市级土地出让金的收支情况。但是,当年市级土地出让金收入,并非该市全部的土地收入,大部分土地出让金往往留存在区县一级。要想查清其他土地出让金的收支情况,恐怕要耗费更多的精力。
这些年,尽管很多地方政府在预算中公布了土地出让金的收支情况,但是,也没有列出土地出让金究竟花在哪些地方了。
新华社的报道,借湖北财政系统内一位负责人之口指出,因土地出让金属于地方政府基金,其收支预算编制无需通过人大审批,报同级财政部门批准即可执行,“土地收入开支多处于封闭运行状态,违规操作的弹性空间很大。”
一笔巨大的资金运行机制高度不透明,缺乏监督、制约,必然问题丛生。审计固然是强化监督,但真正的问题是,怎样让土地出让金纳入严格的预算管理,并接受相应的制约与监督。
尽管,新的预算法草案主张政府所有收支纳入预算管理,但事实上,土地出让金本身就难以纳入正常的预算管理制度。每年编制预算报告时,每个地方政府都难以预计当年的土地出让金有多少,因而,也就无法据此安排相应的支出。这么大一笔资金,游离于正常的预算制度之外,是一种必然。
不过,也不是没有办法解决这个问题。最好的办法,就是对土地出让制度进行改革,以土地增值税、房产税等代替土地出让金。此招若是不行,则不妨在预算制度之外,实行土地出让金等重大收支预算特别补充报告制度,由地方人大常委会,每半年或每季度审议一次补充预算安排。其实,目前预算法中也有类似的制度安排,关键还是看有关各方愿不愿意落实,态度是否坚决。
这次对全国土地出让金大审计,能摸清基本情况,就是好事。
(作者系《新京报》评论部副主任)
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