南方农村报记者 邓宝盈

　　长期外出务工的“空挂”户、高收入人群、出嫁女、公职人员能享受农村集体经济组织成员权益吗？“新媳妇”等新增人口的成员身份又当如何认定？如何避免“两头占”和“两头空”？
　　2025年5月1日起，《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称为“新法”）正式施行。成员是农村集体经济组织最核心的要素，新法中对此的相关规定引发社会各界关注。
　　按照新法第11条规定，成员认定需具备三个要素：一是户籍在或者曾经在农村集体经济组织；二是与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系；三是以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障。
　　这些条件应当如何理解和衡量？按照规定，哪些人具备成员资格？南方农村报记者采访了中共中央党校经济学部教授徐祥临、北京千千律所妇女土地权益项目负责人林丽霞，两人从政策与法律角度进行了分析。
过去成员资格与权益纠纷难以厘清
　　成员身份界定关系到村民的切身利益，是基层实践中的痛点、难点。过去，我国对于农村集体经济组织成员资格界定标准和救济途径缺乏明确统一的法律规定，成员资格纠纷是农村集体经济组织利益分配相关诉讼中常见的纠纷。
　　“这些年在代理案件的过程中，我们有个很深刻的感受，出嫁女维权的案子很难胜诉，就是因为关于成员身份问题没有明确法律规定。”从事农村妇女权益保障相关工作十多年，林丽霞所在的团队接到过超过3000位农村女性的求助。
　　为更好推动问题解决，早在2006年，林丽霞团队与河北、湖南、江苏等地的妇联、民政、法院等部门合作开展试点，推动出台相关地方政策。但这一做法也面临着尴尬的处境，“这些规定对纠纷的解决是有好处的，但上位法没有规定，他们出台相关规定，就好像是越界了一样。”
　　如今新法中对于成员身份初始确认、新增取得、自愿退出、法定丧失均作出了明确规定，一些问题也随之迎刃而解。
成员资格认定需满足三大要素
　　新法第11条明确，成员认定需具备三个要素。对此，林丽霞认为还有进一步细化、完善的空间，尤其是除户籍因素外的两大要素，即什么样的情况才算形成稳定的权利义务关系？什么情况、什么样的人才算以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障？若严格地按照“以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障”这一标准，符合条件的仅有少数低收入群体。“因此，需要有具体的、明确的司法解释，有更为明确、符合实际情况、简单可操作的标准和原则。”
　　对于如何理解上述两大要素，中央财经大学法学院教授宋志红在一篇文章中作出了具体解释。对是否存在“稳定权利义务关系”的判断，她指出，从实践操作看，通常考察的因素包括是否属于二轮承包的承包方、是否参与集体组织的共同劳动、是否参与集体重大事项的表决等。
　　此外，新法之所以将“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”作为
成员身份确认的考量因素，是因为农村集体经济组织及其成员本身早已存在，这些成员事实上一直与农村集体经济组织存在权利义务关系。
　　宋志红还强调，这一考量因素只适用于对历史成员的确认，至于因生育、结婚、收养、政策性移民等原因而新增取得成员身份的情形，无需也不应考虑该因素，否则将陷入“鸡生蛋还是蛋生鸡”的悖论。
　　成员确认是农村集体产权制度改革的特别程序，据徐祥临介绍，我国涉农地区已完成农村集体产权制度改革，这也意味着，我国绝大部分农村地区已完成农村集体经济组织成员的确认工作。据公开数据，截至2022年底，全国确认农村集体经济组织成员约9亿人，在农业农村部门登记的农村集体经济组织约98万个。
　　徐祥临认为，未来的成员确认工作，主要针对新增成员，而在过去的成员确认工作中，不被确认为成员，但按照新法应当具备成员资格的，也可重新进行主张。
　　对“是否以集体土地等财产为基本生活保障”的判断，宋志红认为，不能依据农民实际收入高低和收入结构，例如，是否有稳定的非农收入，非农收入占总收入的比例等，而应当以是否获得稳定且平等的城镇居民社会保障待遇为判断标准。
　　徐祥临也表达了相似的观点，他认为，强调这一因素，是由于乡村对农民的生存发挥着保障性功能。即使部分农民能够通过创业、就业等方式获得更高的收入，但为保障其在遭遇创业失败、进城失败等情况时，依然可以退回农村生产生活，获得基本生存保障。“只要农民未能获得稳定且平等的城镇居民社会保障待遇，就不应将其排除在成员范围之外，避免其遭遇‘两头空’的困境。”
　　对于林丽霞提出的当前法律的“模糊性”问题，徐祥临认为，这是为发挥村民自治的作用保留了空间，但村民自治的方式，需要通过农村集体经济组织章程来进行约定。章程的制定也受到一定的监管，按照新法，农村集体经济组织章程应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。
明确公务员（除聘用制）丧失成员身份
　　城乡人口双向流动加速的背景下，大量进城务工的农民不在本村生产生活，其中少部分长期未履行成员义务，只在形式上、户籍因素上与村庄存在弱关联。对于这类“外（空）挂户”等仅具备形式上户籍关联因素的人员，宋志红主张将他们排除在成员范围之外。
　　徐祥临基本支持这一观点，他认为，强调成员对集体经济组织的义务，也是对在村发展、参与村庄日常公共事务和建设的村民的尊重，肯定其付出的价值，保护其权益，也符合农业强国和乡村振兴的要求。但他认为，这不意味着要永久性地取消这类人群的成员资格和权益，当这类村民返回乡村生产生活，尽相应义务后，应当恢复其成员资格和权益。
　　新法第17条明确规定，将公务员排除在成员范围之外（聘任制公务员除外），有观点认为，排除的范围应当扩大，包含聘任制公务员、事业单位工作人员、国企员工三类人员，理由是这类人群已经享受由国家提供的生存保障，不应“两头占”。
　　对此，全国人大常委会法工委民法室副主任马正平在此前释法时曾表示，国家立法宜保持适当的包容性，不对事业单位工作人员、国有企业员工丧失成员身份问题在法律上作统一规定，根据农村集体经济组织法第17条第1款第5项的授权，可以由地方立法或者农村集体经济组织章程根据实际情况确定。“实际上，真正有‘铁饭碗’的，也只有这些非聘任制的公务员。”徐祥临补充道。
　　实际上，在本次立法前，为避免公职人员与民争利，部分地区已经作出了相关规定。如浙江市在2006年发布了《浙江省贯彻实施〈中华人民共和国公务员法〉工作方案》，明文规定，对使用国家行政编制，经县（市、区）组织、人事部门批准，并已办理人员过渡手续，享受公务员相关待遇的乡镇（街道）机关聘用制干部，在办理农转非手续后，符合公务员登记条件的予以登记，享受公务员相关待遇，不得再享受原农业户口相关待遇。
　　截至2020年6月，宁波市已排查17.6万余名公职人员，7785名公职人员完成股份分红清退工作，共清退股份125.98万股、分红3544.65万元，整改违规占用农村集体土地问题79起。
规定妇女享有与男子平等的权利
　　“一些基层政府和干部还没有形成一个法律概念，就是女性作为独立的个体，她拥有独立的尊严、独立的财产权，不需要依附于丈夫、父母。”林丽霞认为，新法的一个进步之处在于，对于农村妇女权益的肯定和保障。在新法的总则和成员身份相关的规定中，都对这一思想有所体现。
　　其中，新法总则第8条第3款明确，妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。这与《妇女权益保障法》第56条第1款基本一致。
　　林丽霞指出，将其写入新法本身也是一种进步。“《妇女权益保障法》的这一条款在实践中法官很少使用，他们会认为这是原则性的、倡导性的规定，不是法，不是具体的法律，不能在司法实践中被适用。”
　　新法还规定，农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。
　　“这就很具体，不需要村民来表决，法院直接依据法律规定来判就行了，或者行政部门依据这一条规定直接作出一个行政决定就行了。很关键的就在于地方政府和法院如何能够智慧地适用这个法条。”林丽霞说道。
　　徐祥临表示，在妇女权益保障中，除了出嫁女外，“新媳妇”的权益也应当关注。一些地区在进行成员资格认定的时候，参考了家庭承包经营时所提倡的承包户内“增人不增地、减人不减地”的做法，采取“生不增死不减”的原则，导致嫁入当地的新媳妇等新增人口无法获得与历史成员同等的成员资格和权益。
　　而如今新法中明确规定，对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。这有效保障了几类新增人口的权益。